本文探討了控制性詳細規(guī)劃編制的廣度和深度以及公眾參與，以充分發(fā)揮其對城市土地利用的管制作用，促進城市建設的發(fā)展。通過分析其相關的規(guī)定性指標,反思當前對控規(guī)認識的不足。
　　關鍵詞：控制性詳細規(guī)劃，規(guī)定性指標，公眾參與
　　
　　控制性詳細規(guī)劃是伴隨著我國城市規(guī)劃理論及實踐的變革而出現(xiàn)的，它代表了一種新的規(guī)劃理念，表明我國城市規(guī)劃管理從終極形態(tài)走向法制的過程，表明城市規(guī)劃是立足于城市發(fā)展的客觀過程，是向著預定的規(guī)劃目標不斷漸進的決策程序。同時，控規(guī)還代表了一種新的技術手段，是規(guī)劃管理上的一大進步。隨著我國加入WTO,城市社會、經(jīng)濟以及城市建設迅猛發(fā)展，人居環(huán)境優(yōu)化意識也不斷提高,因此必須用科學發(fā)展觀來指導控規(guī)的理論與編制。
　　2008年1月，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》正式開始實施，其中對控規(guī)的組織編制和審批程序、修改程序有了更清晰的界定與要求。
　　1控制性詳細規(guī)劃的作用
　　1.1在城市規(guī)劃體系中，控規(guī)占據(jù)了特殊的地位。在它之上有總體規(guī)劃，下有修建性詳細規(guī)劃。總體規(guī)劃是城市發(fā)展的整體戰(zhàn)略框架，需要有下一層次的規(guī)劃將其深化，才能真正發(fā)揮其作用。而修建性詳細規(guī)劃是對小范圍內(nèi)城市開發(fā)建設活動進行總平面布局和空間形體組織，需要上一層次的規(guī)劃對用地性質和開發(fā)強度進行控制，對開發(fā)模式和城市景觀進行引導。因此，控規(guī)是兩者之間有效的過渡與銜接，起到深化前者和控制后者的作用，確保了規(guī)劃體系的完善和連續(xù)。
　　1.2由于控規(guī)編制的層次、深度能夠提供事先確定的、公開的、適當?shù)某鞘幸?guī)劃，因此它是規(guī)劃管理的科學依據(jù)和城市建設的有效指導。控制的范圍和方法都有章可循，避免了主觀性和盲目性。同時，控規(guī)自身的法律效力及其相應的規(guī)劃法規(guī)，也使規(guī)劃管理的權威性得到了充分保證。它提供的依據(jù)和指導將保證規(guī)劃公平的長期實行，使不同的機構、組織和個人能夠獲得理想和協(xié)調(diào)的整體框架，從而有利于社會整體的可持續(xù)發(fā)展。
　　1.3作為城市政策的載體，控規(guī)的編制和實施過程中包含了諸如城市產(chǎn)業(yè)結構、城市用地結構、城市人口空間分布、城市環(huán)境保護，鼓勵開發(fā)建設等各方面廣泛的城市政策的內(nèi)容。市場運作過程中各類經(jīng)濟組織和個人可以通過規(guī)劃所提供的城市政策和相關信息來消除其在決策時所面臨的未來不確定性，從而促進資源的有效配置和合理利用，引導城市社會、經(jīng)濟、環(huán)境的全面協(xié)調(diào)發(fā)展。
　　2控制性詳細規(guī)劃的編制
　　2.1控規(guī)的廣度
　　城市總體規(guī)劃編制完成后，控規(guī)的覆蓋要因地而宜，有條件的城市應逐步提高控規(guī)的覆蓋面，強化對整個城市用地的規(guī)劃控制。當控規(guī)覆蓋面足夠大時，不管市場如何變化，都有管理的依據(jù)，就不用“臨時抱佛腳”了。
　　2.2控規(guī)不能盲從于總規(guī)
　　控規(guī)是在城市總規(guī)的指導下進行，是對總規(guī)的細化和深化，起著充實和調(diào)整作用。由于城市總規(guī)階段的宏觀和全局性質，以及此階段調(diào)研工作的深度所限，對每個區(qū)域或局部的描述與掌握都不可能很詳細和準確,甚至不可避免地出現(xiàn)空泛和偏差。而控規(guī)介入了城市的每個局部、每個區(qū)域的分析研究，對總規(guī)起著補充完善和調(diào)整修訂的作用。所以控規(guī)不能僅僅依賴于總規(guī)已有的成果，盲從于總規(guī)。
　　2.3控規(guī)規(guī)定性指標的分析
　　我國現(xiàn)行的控規(guī)指標體系包括規(guī)定性和指導性兩類指標，規(guī)定性指標一般為：用地性質、建筑密度、建筑控制高度、容積率、綠地率、交通出入口方位、停車泊位及配套公共設施等；指導性指標一般為：人口容量、建筑形式、體量、風格、色彩及其他環(huán)境要求等，這里大部分為城市設計的內(nèi)容。規(guī)定性指標中，與空間形態(tài)、城市設計等方面有關的指標有：容積率、建筑密度、建筑控制高度和綠地率四項。
　　2.3.1容積率
　　容積率：規(guī)劃地塊內(nèi)建筑總面積與規(guī)劃地塊面積之比。
　　容積率是從經(jīng)濟角度反映樓板面積產(chǎn)出率的概念，并非直接反映空間形態(tài)效果或城市設計內(nèi)容的指標。容積率的作用主要有兩個：開發(fā)強度的直接控制和地價測算的重要依據(jù)。開發(fā)強度的控制是對建筑體積的間接控制，算作引申功能。容積率是一個綜合的概念，是許多相關因素制約形成的綜合化的結果，它與建筑密度、建筑高度的關系十分緊密，從以下公式的推導便可看出:
　　容積率=建筑總面積/規(guī)劃地塊面積,
　　建筑密度=建筑基底面積/規(guī)劃地塊面積。
　　若每層建筑面積相同，則:
　　建筑總面積=建筑基底面積×層數(shù)。
　　綜合上述三個關系式可以得出以下結論:
　　容積率=建筑密度×層數(shù)(這里的層數(shù)可以代表建筑高度)。
　　簡單地說，容積率是建筑密度和建筑高度共同作用的結果,在某些情況下能反映建筑的體積；但多數(shù)情況下，每層的建筑面積并不相同，這時容積率的第一個作用的引申功能就不能充分發(fā)揮。從控規(guī)實踐的情況來看，容積率對土地開發(fā)強度的控制作用毋庸置疑；但要控制建筑體積，控制建成后的空間形態(tài)效果等內(nèi)容，還需要其他指標的支持。目前的指標體系中，關于空間形態(tài)方面的規(guī)定性指標主要有建筑密度和建筑高度兩項。
　　2.3.2建筑密度
　　建筑密度：建筑占地面積與規(guī)劃地塊面積之比。
　　由定義可以看出，建筑密度其實是一個平面的概念，反映地面被建筑占用的比例。這項指標可以體現(xiàn)地面的環(huán)境質量，而對空間上的形態(tài)效果很難全面表達，比如建筑的收放、體量的穿插等。實際上有關建筑形體變化的內(nèi)容是留在建筑設計階段去推敲、處理的，在控規(guī)階段很難全面表達。以高層建筑為例，建筑的裙房密度和塔樓密度是截然不同的，而空間的密集程度理應包含上述兩項內(nèi)容；可是現(xiàn)行的建筑密度實際上就是高層的裙房密度,若要完全表達空間密集程度就應該細化為裙房和塔樓兩項密度指標，即雙重密度；實際上雙重密度的概念已經(jīng)完全屬于城市設計的范疇了。可見，若控規(guī)用單一的建筑密度指標來解決空間形態(tài)上的問題，很不可取。
　　借鑒發(fā)達國家的成功經(jīng)驗：日本根據(jù)不同的土地使用性質在建筑基本法中規(guī)定了最大建筑密度，其量化值是以形成良好的城市環(huán)境和防火要求為根本依據(jù)。由此看來，從城市設計角度規(guī)定的建筑密度指標，并不能達到理想狀態(tài)，制定這項指標應該從地面環(huán)境、通行、消防等基本要求入手。
　　2.3.3建筑高度
　　建筑高度：由室外明溝面或散水坡面量至建筑物主體最高點的垂直距離。
　　從定義出發(fā)可以得出結論：建筑高度仍然是平面的概念，這里的平面不過是與地平面垂直的二維空間。從城市設計角度出發(fā)，即使容積率、建筑密度和建筑高度三項指標同時控制，也很難表達空間形態(tài)的全貌。道理很簡單：地面+縱向≠空間。在容積率一定的情況下，建筑密度和建筑高度的變量有很多。有些控規(guī)用建筑高度來控制城市天際線，可以起到一定作用，但也只是個大致的輪廓；實際上，天際線不僅指建筑群體在高度上的變化還應包括頂部的形式、色彩、檐口的處理等微觀層面的內(nèi)容。那么控規(guī)層面的建筑高度到底應該控制什么?
　　以美國區(qū)劃法為例，建筑高度主要用日照范圍，或叫天空曝光面(SkyExposurePlane)來控制。曝光面是一個斜面，是在街道范圍上空的某一特定高度以上按特定斜率所形成的控制面，由一定時間內(nèi)的日照條件來確定，其目的是保證日照、通風、采光等基本要求；日本在建筑高度控制方面有更為詳細的規(guī)定，嚴格控制道路斜線、鄰地斜線、北側用地斜線、日照規(guī)制和高度地區(qū)規(guī)制等不同的手段，其目的也是為了滿足日照、通風、采光等要求。目前國內(nèi)多處于人為規(guī)定建筑限高的狀態(tài)，這種主觀的做法多是從空間形態(tài)考慮，缺乏必要的科學依據(jù)。由此可見，控規(guī)階段建筑高度的控制應該以日照、通風、采光等要求為根本，加強控規(guī)編制的科學性。
　　2.3.4綠地率
　　綠地率：地塊內(nèi)綠地面積與規(guī)劃地塊面積之比。近幾年城市建設中接連興起的“種草熱”、“移樹風”就可以從一個側面反映出綠地率指標的局限性。簡單地說，在綠地率相同的情況下，樹木要比草皮的生態(tài)能力大得多，無論從光合作用、使用效果還是維護費用等其他方面，樹木所創(chuàng)造的生態(tài)效益要遠遠大于草皮，其環(huán)境質量也要高于草皮。若僅以綠地率一項指標為控制手段的話，很難實現(xiàn)理想的環(huán)境質量和效果。日本在城市建設的其他具體規(guī)制層面，對綠化的形式、位置、植被種類等作了詳細的規(guī)定，在多項內(nèi)容的綜合控制下確保環(huán)境質量；而美國在區(qū)劃層面就沒有綠地率這項指標。所以說，單一的綠地率指標僅能實現(xiàn)公共的衛(wèi)生、安全等基本要求，而對于用地內(nèi)環(huán)境質量和效果很難有效控制。
　　通過以上論述不難發(fā)現(xiàn)，控規(guī)體系中與城市設計相關的幾項規(guī)定性指標對空間形態(tài)、環(huán)境質量等方面的控制作用十分有限。在指標體系中，由于其他城市設計的指標均為指導性指標，且難于量化，在實踐中發(fā)揮的作用并不理想。
　　控規(guī)在我國城市建設中的巨大作用不可忽視，是在我國土地有償使用制度改革的背景下產(chǎn)生的，其初衷在于有效控制城市土地使用、強化城市規(guī)劃管理。同時，我國的控規(guī)是在發(fā)達國家土地分區(qū)管制(區(qū)劃)原理的基礎上發(fā)展而來，控制手段、指標體系并無本質差別；而發(fā)達國家土地分區(qū)管制的出發(fā)點都是保護公共利益，制定并維護公平的城市開發(fā)原則。我國控規(guī)在20余年的發(fā)展歷程中被賦予了諸如城市設計等方面的新功能,如何實現(xiàn)這些功能?是否需要這些功能?很值得探討。
　　實際上,現(xiàn)行指標的控規(guī)應該以保護公共利益，制定公平原則為主要功能；空間形態(tài)、視覺美感等城市設計方面的內(nèi)容完全可以在其他階段去考慮。在明確控規(guī)控制功能的基礎上，從經(jīng)濟規(guī)律出發(fā)，以保護公共利益、維護公平的城市開發(fā)環(huán)境為原則來制定各項指標，才是維持公平的有效途徑。同時，應該認識到：視覺美感不等于公共利益，從城市設計出發(fā)的指標不能保證公平。
　　3控規(guī)的公眾參與
　　控規(guī)編制及審批的公眾參與已經(jīng)成為規(guī)劃行政主管部門的職責和義務。然而長期以來，城市規(guī)劃管理部門多數(shù)只重視規(guī)劃成果的公開與宣傳，注重單向地向社會展示規(guī)劃的意圖。目前流行的規(guī)劃展覽，由于規(guī)劃公示過于專業(yè)化，一般公眾看懂的少，不明白的多，將編制好的規(guī)劃效果圖供公眾“參觀”成為了一種流于形式的公共參與。而且規(guī)劃管理部門對公眾意見反饋未給予應有的重視，更談不上創(chuàng)造良好的條件，導致公眾參與熱情不高。然而，隨著市場經(jīng)濟改革及其在此基礎上的社會結構轉型，民主化進程推動了公共管理的社會化，在城市規(guī)劃領域，由單一縱向的城市管理模式向多元化網(wǎng)絡型城市管治模式轉變已成為公共管理社會化的必然要求。引入公共參與機制來推動城市規(guī)劃編制合理性、決策的科學性、實施的可行性已成為全社會的共同呼聲。因此，必須加強城市規(guī)劃公共參與的制度化建設，使象征性的公共參與向實質性的決策參與轉變。目前隨著各地紛紛成立了城市規(guī)劃委員會，控規(guī)編制及審批的公眾參與得到了制度上的保障。規(guī)劃委員會代表組成具有廣泛的代表性，具備良好的專業(yè)技術背景，一方面確保了公眾在規(guī)劃決策中發(fā)揮重要作用，另一方面以法定、公開的程序進行規(guī)劃審議或審批，充分體現(xiàn)了決策的科學與民主。與此同時，控規(guī)在公示過程中，不僅要在固定的場所展示，還要在新聞媒體、政府網(wǎng)站等廣泛宣傳，并印制征求意見表，收集公眾意見，及時整理匯總，以形成公示結果，并據(jù)此對規(guī)劃做出合理地調(diào)整和完善。公眾參與不僅要體現(xiàn)在控規(guī)的編制參與、控規(guī)評審的參與，更重要的是體現(xiàn)在控規(guī)實施的積極參與上。沒有公眾積極主動的參與,再好的控規(guī)也是空中樓閣。
　　結束語
　　總之，我們認為，我國的控規(guī)編制審批體制還需要不斷的完善，不斷的調(diào)整，這正如我國所現(xiàn)處的高速發(fā)展階段一樣，一定要與時俱進，緊跟時代的腳步，因循守舊只能固步自封。只有在各界共同的努力下，不斷發(fā)展，才能使我們的規(guī)劃有更長的生命力，更好的服務于社會，服務于人民。
　　參考文獻
　　[1]陳穗.談控制性詳細規(guī)劃的調(diào)整作用[J].規(guī)劃師,2003(1)
　　[2]郭建,孫惠蓮.城市規(guī)劃中公眾參與的法學思考[J].城市規(guī)劃,2004(1)