在全域土地綜合整治中，建設用地指標整理是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地資源配置、激活農(nóng)村存量建設用地價值、保障城鄉(xiāng)發(fā)展空間的核心工具。其本質是通過“騰退-核算-流轉-平衡”等環(huán)節(jié)，將農(nóng)村低效、閑置建設用地轉化為可統(tǒng)籌使用的指標資源，既為城鎮(zhèn)發(fā)展提供空間，又反哺農(nóng)村建設，最終實現(xiàn)“以存量換增量、以指標促集約”的目標。以下從核心目標、關鍵環(huán)節(jié)、操作要點及保障機制四方面系統(tǒng)梳理其要點：

一、核心目標：明確指標整理的價值導向

建設用地指標整理需圍繞以下核心目標展開，確保整治方向與鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合發(fā)展需求一致：

盤活存量資源：通過騰退農(nóng)村閑置、低效建設用地（如廢棄宅基地、工礦廢棄地），將“沉睡”的土地指標轉化為可利用資源。優(yōu)化空間布局：通過指標調配引導建設用地向中心村、集鎮(zhèn)集聚，推動“散、亂、空”的村莊形態(tài)向“集中、緊湊、高效”轉型。保障城鄉(xiāng)發(fā)展：為城鎮(zhèn)擴張、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)（如文旅、農(nóng)產(chǎn)品加工）提供用地指標支撐，同時確保農(nóng)村公共服務、基礎設施用地需求。平衡權益與生態(tài)：在指標整理中保障農(nóng)民土地權益（如宅基地退出補償），避免破壞耕地與生態(tài)空間，實現(xiàn)“開發(fā)與保護協(xié)同”。

二、關鍵環(huán)節(jié)：指標整理的全流程操作要點

建設用地指標整理需貫穿“前期核算-中期騰退-后期流轉-全程平衡”四大環(huán)節(jié)，每個環(huán)節(jié)均需細化操作標準與規(guī)范。

（一）前期核算：精準摸清指標“家底”

核心任務：通過全面調查與數(shù)據(jù)測算，明確可用于整理的建設用地指標總量及分布，為后續(xù)整治提供依據(jù)。

底數(shù)清查：

以鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃、村莊規(guī)劃為依據(jù)，結合第三次全國國土調查（“三調”）數(shù)據(jù)，全面核查轄區(qū)內建設用地現(xiàn)狀（包括宅基地、村莊建設用地、工礦廢棄地、低效工業(yè)用地等）。重點統(tǒng)計“閑置建設用地”（如長期無人居住的宅基地、廢棄廠房）、“低效建設用地”（如容積率低于0.3的工業(yè)用地、超占超標的宅基地），建立“一圖一表”（空間分布圖+指標臺賬）。

指標核算：

理論潛力測算：根據(jù)“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤”政策，測算可騰退的建設用地指標總量（即“拆舊區(qū)”面積）。公式：可騰退指標=拆舊區(qū)復墾耕地面積×1.0（耕地占補平衡系數(shù)，部分地區(qū)因質量差異調整）。可用指標修正：扣除因生態(tài)保護（如基本農(nóng)田、生態(tài)紅線）、村民安置（需保留的居住用地）等約束條件后，確定實際可用于流轉或城鎮(zhèn)建設的“凈指標”。

關鍵點：需結合地方實際（如人口密度、產(chǎn)業(yè)類型）動態(tài)調整核算標準，避免“一刀切”。例如，人口外流嚴重的村莊可適當放寬閑置宅基地認定標準，提高可騰退指標量。

（二）中期騰退：規(guī)范指標生成的“實施路徑”

核心任務：通過合法程序騰退低效建設用地，確保指標生成過程合規(guī)、農(nóng)民權益不受損。

騰退范圍界定：

必須騰退：廢棄宅基地（連續(xù)2年以上無人居住）、工礦廢棄地（采礦許可證已注銷）、污染嚴重且無法修復的工業(yè)用地；鼓勵騰退：超占超標的宅基地（如“一戶多宅”、超出地方規(guī)定面積的部分）、低效工業(yè)用地（容積率＜0.5且連續(xù)3年未投產(chǎn)）。明確“必須騰退”與“鼓勵騰退”的用地類型：

補償與安置標準：

經(jīng)濟補償：制定差異化補償標準（如宅基地按“面積×區(qū)域綜合地價”補償，房屋按重置成新價評估），參考當?shù)卣鞯匮a償、宅基地流轉市場價格，確保農(nóng)民“得不償失”。安置方式：優(yōu)先采用“實物安置”（如集中建設安置房、置換社區(qū)公寓），對不愿集中安置的農(nóng)戶可提供“貨幣補償+宅基地資格權保留”（允許未來按規(guī)定重新申請宅基地）。權益保障：明確騰退后農(nóng)民的土地承包權、集體收益分配權不受影響，對參與整治的村集體給予一定比例的指標收益分成（如10%-20%用于村公益事業(yè)）。

程序合法性：

村民議事：通過村民代表大會表決整治方案（包括騰退范圍、補償標準），留存會議記錄并公示7天以上；協(xié)議簽訂：與農(nóng)戶簽訂《建設用地騰退補償協(xié)議》，明確雙方權利義務（如騰退時間、補償金額、安置方式）；實施監(jiān)督：由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、自然資源所、村務監(jiān)督委員會聯(lián)合監(jiān)督騰退過程，避免“強拆強建”。嚴格執(zhí)行“村民議事-方案公示-協(xié)議簽訂-實施騰退”流程：

關鍵點：需建立“騰退指標預掛鉤”機制，對村民配合度高、騰退進度快的村莊優(yōu)先安排后續(xù)建設用地指標或項目資金，激發(fā)基層積極性。

（三）后期流轉：推動指標價值的“跨域配置”

核心任務：通過城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、集體經(jīng)營性建設用地入市等政策工具，將騰退的指標流轉至需求區(qū)域，實現(xiàn)“指標增值”。

流轉政策工具選擇：

城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤：騰退的農(nóng)村建設用地指標可與城鎮(zhèn)建設用地指標掛鉤（“拆舊復墾-建新用地”），指標收益用于農(nóng)村建設（如《土地管理法》規(guī)定的“掛鉤指標交易”）。集體經(jīng)營性建設用地入市：對騰退后符合規(guī)劃的集體經(jīng)營性建設用地（如原村辦企業(yè)用地），可直接入市交易，與國有土地“同權同價”。跨區(qū)域指標調劑：在縣域內或跨縣（市）范圍內，將節(jié)余指標調劑給用地緊張的地區(qū)（如重點項目建設區(qū)），收益按比例反哺原整治區(qū)域。

流轉流程規(guī)范：

指標登記與備案：騰退復墾完成后，由縣級自然資源部門對復墾耕地進行驗收，核發(fā)《建設用地指標登記證》，明確指標數(shù)量、用途及流轉權限；公開交易平臺交易：通過省級或市級土地指標交易平臺發(fā)布指標信息（如位置、數(shù)量、價格），組織供需雙方公開競價，確保交易透明；合同備案與監(jiān)管：簽訂《建設用地指標流轉合同》，明確流轉期限、用途限制（如不得用于房地產(chǎn)）、違約責任等，由自然資源部門備案并跟蹤監(jiān)管。

關鍵點：需建立“指標收益分配機制”，優(yōu)先保障騰退農(nóng)民的利益（如規(guī)定指標收益的60%用于農(nóng)戶補償，30%用于村集體公共服務，10%用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌），避免“指標增值收益分配失衡”。

（四）全程平衡：統(tǒng)籌“城鄉(xiāng)、占補、生態(tài)”多重約束

核心任務：在指標整理中實現(xiàn)“總量平衡、結構優(yōu)化、生態(tài)友好”，避免因指標過度開發(fā)引發(fā)新的矛盾。

城鄉(xiāng)建設用地總量平衡：

嚴格落實“增減掛鉤”政策要求，確保“拆舊區(qū)”復墾耕地面積≥“建新區(qū)”占用耕地面積（占補平衡）；對城鎮(zhèn)建新區(qū)實行“指標限額管理”，避免因盲目擴張導致耕地流失（如規(guī)定年度城鎮(zhèn)建設用地增長不得超過騰退指標的70%）。

用地結構優(yōu)化平衡：

引導指標向“產(chǎn)業(yè)用地”“公共服務用地”傾斜（如規(guī)定騰退指標中至少30%用于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、20%用于公共服務），避免“重城鎮(zhèn)建設、輕鄉(xiāng)村振興”；對工業(yè)用地實行“標準地”供應（明確畝均投資強度、產(chǎn)值等要求），防止指標流轉后出現(xiàn)“低效再開發(fā)”。

生態(tài)保護平衡：

禁止在生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、自然保護區(qū)等敏感區(qū)域騰退建設用地；對復墾后的耕地實施“生態(tài)化改造”（如保留田間道路、坑塘水面，避免過度硬化），維持鄉(xiāng)村生態(tài)景觀格局。

關鍵點：需建立“指標整理負面清單”，明確禁止騰退的情形（如歷史文化名村核心區(qū)宅基地、生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)工礦用地），確保整治與保護協(xié)同。

三、保障機制：確保指標整理落地見效

政策協(xié)同機制：

銜接國土空間規(guī)劃、鄉(xiāng)村振興規(guī)劃、生態(tài)保護規(guī)劃，將指標整理納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃（明確年度騰退目標、流轉方向）；出臺地方配套政策（如《建設用地指標整理實施細則》《指標收益分配管理辦法》），細化補償標準、流轉程序等操作規(guī)則。

資金保障機制：

整合高標準農(nóng)田建設、鄉(xiāng)村振興、生態(tài)修復等專項資金，對騰退復墾、安置區(qū)建設給予補貼；探索“指標交易+市場化融資”模式（如發(fā)行地方政府專項債券、引入社會資本參與整治），拓寬資金來源。

監(jiān)督考核機制：

建立“天空地一體化”監(jiān)測體系（通過衛(wèi)星遙感、無人機核查騰退復墾進度），防止“虛報指標、虛假復墾”；將指標整理成效納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效考核（如騰退指標完成率、農(nóng)民滿意度），對違規(guī)（如強制騰退、挪用指標收益）嚴肅追責。

技術支撐機制：

利用國土空間基礎信息平臺（“三區(qū)三線”數(shù)據(jù)庫）實現(xiàn)指標“一張圖”管理，實時更新指標騰退、流轉、使用狀態(tài)；引入第三方評估機構，對指標整理的經(jīng)濟效益（如指標收益）、社會效益（如農(nóng)民收入增長）、生態(tài)效益（如耕地質量提升）進行綜合評估。

建設用地指標整理是全域土地綜合整治中“激活存量、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”的關鍵抓手，需以“精準核算、規(guī)范騰退、高效流轉、平衡管控”為核心，兼顧政策合規(guī)性與農(nóng)民權益保障，最終實現(xiàn)“土地集約高效、城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展、生態(tài)持續(xù)向好”的整治目標。實踐中需結合地方實際動態(tài)調整策略，確保指標整理既“接天線”（符合國家政策）又“接地氣”（滿足鄉(xiāng)村需求）。